Karpaty łączą społeczności lokalne

Działania na rzecz ochrony i zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi Karpat nie mogą być skutecznie podejmowane przez pojedynczy kraj, wymagają współpracy międzynarodowej w skali całego regionu, a zwłaszcza współpracy transgranicznej, zapewniającej większą skuteczność w osiąganiu spójności ekologicznej.

Gotowość do współpracy międzynarodowej na rzecz ochrony przyrody i zrównoważonego rozwoju regionu Karpat została potwierdzona przez przyjęcie przez siedem państw Europy środkowej i wschodniej w Kijowie w 2003 r. Ramowej Konwencji o ochronie i zrównoważonym rozwoju Karpat (tzw. Konwencji Karpackiej). Jest ona drugim na świecie (po Konwencji o ochronie Alp, czyli Konwencji Alpejskiej) porozumieniem dotyczącym pojedynczego regionu górskiego, ustanowionym na zasadach traktatowych prawa międzynarodowego. Celem Konwencji Karpackiej jest poprawa jakości życia, wzmocnienie miejscowej gospodarki i społeczności lokalnych oraz zachowanie walorów przyrodniczych i dziedzictwa kulturowego Karpat.

Warto w tym miejscu podkreślić, że o ile Ramowa Konwencja Karpacka odnosi się do wielu różnych dziedzin (np. rolnictwa, leśnictwa, turystyki, transportu, dziedzictwa kulturowego), o tyle niniejszy Krajowy Plan Działań dotyczy wdrażania tylko jednego protokołu tematycznego do Konwencji, dotyczącego wyłącznie różnorodności biologicznej i krajobrazowej.

Opracowanie i przyjęcie, a następnie wdrożenie w polskiej części regionu karpackiego niniejszego KPD służyć ma wypełnieniu zobowiązania, które przyjęła na siebie Rzeczpospolita Polska w drodze ratyfikacji Protokołu o ochronie i zrównoważonym użytkowaniu różnorodności biologicznej i krajobrazowej (Dz.U. 2010 nr 90, poz. 591) do Ramowej Konwencji o ochronie i zrównoważonym rozwoju Karpat (Dz.U. 2007 nr 96 poz. 634).

Z uwagi na powyższe, nadrzędnym celem niniejszego Krajowego Planu Działań (KPD) jest zachowanie bogactwa różnorodności biologicznej i krajobrazowej polskiej części Karpat. Zgodnie z zakresem tematycznym Protokołu cele strategiczne KPD obejmują między innymi zachowanie, ochronę, odtwarzanie i zrównoważone użytkowanie gatunków oraz siedlisk przyrodniczych, ochronę krajobrazu, zapewnienie ciągłości i łączności siedlisk oraz uzupełnianie sieci ekologicznej w Karpatach.

Zgodnie z art. 4 ww. Protokołu Każda ze Stron będzie opracowywać i wdrażać polityki i strategie na terytorium swojego kraju, których celem będzie ochrona, odtwarzanie i zrównoważone użytkowanie biologicznej i krajobrazowej różnorodności Karpat przy jednoczesnym uwzględnianiu polityk i strategii opracowanych i wdrażanych przez pozostałe Strony. Ponadto art. 21 ust. 1 zobowiązuje każdą ze Stron Protokołu do podjęcia odpowiednich środków prawnych i administracyjnych w celu zapewnienia wdrożenia jego postanowień.

Zatwierdzony Uchwałą Rady Ministrów nr 213 z dnia 6 listopada 2015 r. Program ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z Planem działań na lata 2015–2020 (M.P. 2015 poz. 1207) tak samo jak wcześniej obowiązująca Krajowa strategia ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej oraz Program działań na lata 2007-2013 dotyczy terytorium całego kraju, w tym polskiej części Karpat. Tym niemniej nie można uznać ww. Programu za przykład specjalnej polityki lub strategii dotyczącej wyłącznie Karpat, o których mowa w art. 4 Protokołu.

Z uwagi na powyższe, niniejszy KPD postrzegać należy jako pierwszy taki dokument w ramach wdrażania Konwencji Karpackiej, zarówno w skali kraju, jak i całego regionu karpackiego, bowiem żadna z pozostałych Stron Konwencji nie opracowała jeszcze podobnej krajowej strategii na rzecz wdrażania któregokolwiek z protokołów tematycznych w swojej części Karpat. Z jednej strony oznacza to, że przy opracowaniu niniejszego KPD nie można było korzystać z doświadczeń i rozwiązań przyjętych przez inne państwa karpackie. Z drugiej strony oznacza to, że w przypadku przyjęcia niniejszego KPD dla polskiej części Karpat pozostałe państwa karpackie będą zgodnie z art. 4 Protokołu zobowiązane do uwzględnienia zapisów polskiego KPD przy opracowywaniu i wdrażaniu własnych strategii dotyczących różnorodności biologicznej i krajobrazowej Karpat.

Warto w tym miejscu podkreślić, że to po stronie polskiej powstały projekty zarówno samego Protokołu (pierwszego protokołu tematycznego do Konwencji Karpackiej i jak do tej pory jedynego ratyfikowanego przez wszystkie Strony Konwencji) jak i międzynarodowego Strategicznego Planu Działań na rzecz jego wdrażania, przyjętych następnie przez Konferencję Stron Konwencji.

Opracowanie krajowej strategii lub krajowego planu działań na rzecz realizacji protokołu tematycznego do ramowej konwencji jest czynnością z zakresu wykonywania tego protokołu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. nr 39, poz. 443, z późn. zm.) minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa, jest odpowiedzialny za wykonywanie obowiązków i korzystanie z praw wynikających dla Rzeczypospolitej Polskiej z tej umowy. W przypadku Protokołu dotyczącego ochrony różnorodności biologicznej i krajobrazowej organem odpowiedzialnym za wdrażanie jego postanowień jest Minister Środowiska. Z uwagi na powyższe, zatwierdzenie niniejszego Krajowego Planu Działań dla polskiej części Karpat leży w wyłącznych kompetencjach Ministra Środowiska albo działających w jego imieniu Sekretarza lub Podsekretarza Stanu.

Należy tu podkreślić, że wdrażanie KPD opierać się winno na stosowaniu powołanych w jego treści obowiązujących w Polsce właściwych aktów prawnych, regulujących kwestie ochrony przyrody i krajobrazu (w szczególności Ustawy o ochronie przyrody oraz Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), natomiast sam KPD nie jest aktem prawnym. 

Zasięg geograficzny stosowania KPD na rzecz wdrażania Protokołu w polskiej części regionu karpackiego jest tożsamy z obszarem terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, do którego stosują się Konwencja i Protokół, tj. obszarem 18 612,48 km2 (ok. 6 % powierzchni lądowej kraju) określonym granicami administracyjnymi 200 gmin (15 gmin miejskich, 37 gmin miejsko-wiejskich i 144 gmin wiejskich położonych w 28 powiatach, oraz 4 gmin - miast na prawach powiatu) w województwach małopolskim, podkarpackim i śląskim.

Wdrażanie KPD ułatwia fakt, że obszar ten w znacznej części już objęty jest różnymi formami ochrony przyrody i krajobrazu (m.in. sześcioma parkami narodowymi i trzynastoma parkami krajobrazowymi) oraz to, że znaczący udział w tym obszarze mają tereny zarządzane przez Lasy Państwowe. Działania przewidziane do realizacji w poszczególnych Stronach Protokołu są w większości zadaniami typowymi dla zakresu obowiązków nadzorowanych przez Ministra Środowiska organów administracji rządowej (np. właściwych terytorialnie Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska), jednostek organizacyjnych takich jak Lasy Państwowe i parki narodowe, oraz jednostek naukowo-badawczych.

Tym niemniej, skoro głównymi beneficjentami wdrażania postanowień Konwencji mają być mieszkańcy regionu karpackiego, a zachowanie wartości środowiska przyrodniczego oraz kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego są zadaniami publicznymi bądź zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (JST) – to karpackie JST powinny być włączone w realizację KPD na tych samych zasadach co organy, jednostki organizacyjne i instytucje podległe Ministrowi Środowiska. Ponadto, bez aktywnego udziału samorządów nie jest możliwe pełne osiągnięcie zakładanych celów wdrażania Protokołu, np. skuteczna ochrona i zachowanie różnorodności krajobrazowej (art. 1), zapewnienie łączności ekologicznej (art. 9), lub wzmacnianie ochrony i zrównoważonego gospodarowania na terenach położonych poza obszarami chronionymi (art. 15).

W projekcie Krajowego Planu Działań zamieszczona jest tabela wskazująca na potrzebę współdziałania przy jego wdrażaniu Ministerstwa Środowiska, jednostek samorządu terytorialnego, jednostek naukowo – badawczych oraz podmiotów zarządzających terenem. Tabela ta wskazuje na spójność celów statutowych, zadań ustawowych (w tym zadań własnych gmin) oraz zakresów kompetencji poszczególnych podmiotów z poszczególnymi celami i działaniami KPD. Wskazuje równocześnie które podmioty powinny ze sobą współpracować przy realizacji danego działania KPD, by jego wdrażanie było w ogóle możliwe.

Tabela w projekcie KPD nie zobowiązuje żadnego podmiotu do podjęcia jakichkolwiek działań samodzielnie lub we współpracy z innymi podmiotami, a jedynie sugeruje możliwość zaangażowania się w realizację działań właściwych dla danej grupy podmiotów oraz wskazuje na potrzebę realizacji wspólnych lub skoordynowanych przedsięwzięć.

Z oczywistych względów tabela ta jest bardzo uproszczona - nie wskazuje wszystkich podmiotów, które winny być włączone we wdrażanie KPD (np. brak w niej organizacji pozarządowych, NGO), nie wskazuje wszystkich możliwych rodzajów interakcji pomiędzy tymi podmiotami, nie uwzględnia też wszystkich możliwych sytuacji, np. gdy samorząd jest równocześnie „podmiotem zarządzającym terenem” lub gdy dany podmiot może i chce włączyć się w realizację danego działania KPD, pomimo że formalnie leży ono przede wszystkim w zakresie zadań innego podmiotu.

Warto w tym miejscu podkreślić zbieżność znacznej części celów i działań zaplanowanych w karpackim KPD z celami szczegółowymi, kierunkami interwencji i zadaniami zapisanymi w Programie ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z Planem działań na lata 2015-2020 (M.P. 2015 poz. 1207), w których realizacji uczestniczyć mają te same podmioty, co przy wdrażaniu KPD. Z uwagi na powyższe wdrażanie KPD służy realizacji w polskiej części Karpat ww. Programu, dotyczącego obszaru całego kraju. 

Opracowanie propozycji KPD było jednym z działań projektu pt. Karpaty łączą – mechanizm konsultacji i współpracy dla wdrażania Konwencji Karpackiej, koordynowanego przez Centrum UNEP/GRID-Warszawa, realizowanego w latach 2012-2016 w polskiej części Karpat we współpracy z Ministerstwem Środowiska oraz Sekretariatem Konwencji Karpackiej z siedzibą w Wiedniu (UNEP Vienna - SCC), przy wsparciu Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy.

W ramach tego projektu nad propozycją tekstu KPD przygotowanego przez ekspertów Centrum UNEP/GRID-Warszawa pracowała następnie krajowa Karpacka Grupa Robocza ds. różnorodności biologicznej i krajobrazowej, składająca się z ekspertów delegowanych m.in. przez właściwe Urzędy Wojewódzkie i Marszałkowskie, Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska, dyrekcje parków narodowych i zespołów parków krajobrazowych, Lasy Państwowe, oraz samorządową jednostkę organizacyjną Centrum Dziedzictwa Przyrody Górnego Śląska.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 Konwencji Karpackiej, stanowiącym że Strony będą prowadzić politykę gwarantującą udział społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji dotyczących ochrony i zrównoważonego rozwoju Karpat oraz wdrażania niniejszej Konwencji Ministerstwo Środowiska uznało za celowe i zaleciło konsultacje projektu KPD z samorządami dwustu gmin karpackich.

Opracowanie KPD z udziałem wszystkich zainteresowanych podmiotów, w tym samorządów reprezentujących mieszkańców Karpat (czyli docelowo głównych beneficjentów postanowień Konwencji) służy realizacji Działania 1.3. określonego w przyjętym przez 3. Spotkanie Konferencji Stron Konwencji (COP3) Strategicznym Planie Działań (SAP), zakładającym przeprowadzenie konsultacji, koordynację i współpracę właściwych instytucji, organów władz regionalnych i lokalnych, oraz ich włączenie w opracowanie odnośnych polityk krajowych i realizację wynikających z nich działań. Działania na rzecz zwiększania udziału społecznego, szerokich konsultacji ze środowiskami lokalnymi oraz tworzenia krajowego mechanizmu na rzecz rozwoju i wdrażania Konwencji Karpackiej przewidziane w projekcie Karpaty łączą - mechanizm konsultacji i współpracy dla wdrażania Konwencji Karpackiej stanowią zatem swoistą społeczną wartość dodaną do oficjalnych procedur wdrażanych na szczeblu centralnym i międzynarodowym.

Logicznym następstwem przyjęcia Krajowego Planu Działań winno być zaplanowanie wspólnych działań ochronnych w skali całych polskich Karpat, oraz działań przygotowujących stronę polską do współpracy z pozostałymi Stronami Konwencji i Protokołu, które muszą zostać podjęte przez każdą ze Stron na swoim terytorium, by późniejsze wspólne działania w skali regionu karpackiego były możliwe i skuteczne. 

Zadaniem Krajowego Planu Działań jest ułatwianie koordynacji działań i współpraca organów administracji publicznej, jednostek samorządu terytorialnego, instytucji naukowych i innych podmiotów działających na rzecz ochrony przyrody i krajobrazu polskich Karpat.

KPD powinien ułatwiać opracowanie wniosków dotyczących współfinansowania przyszłych wspólnych projektów dotyczących ochrony przyrody i krajobrazu polskich Karpat, podejmowanych wspólnie przez organy zarządzające obszarami chronionymi i ostojami sieci Natura 2000, instytucje naukowo-badawcze i jednostki samorządu terytorialnego włączone w przygotowanie i realizację Krajowego Planu Działań we współpracy z Ministerstwem Środowiska.

Z oczywistych względów fakt przyjęcia KPD przez Ministra Środowiska nie powoduje obowiązku jego wdrażania przez samorządy. Tym niemniej należy pamiętać o tym, że zgodnie z obowiązującym prawem (np. Ustawą o samorządzie gminnym, Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Ustawą o ochronie przyrody) sprawy ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody należą do zadań własnych gminy.

Współpraca z innymi podmiotami przy wdrażaniu KPD sprzyjać będzie wypełnianiu zadań własnych gmin przez samorządy. Oczywiście we wdrażaniu KPD udział wezmą tylko te samorządy gmin karpackich, które uznają to za korzystne dla siebie, natomiast samorządy, które nie dostrzegą potencjalnych korzyści dla swoich gmin i społeczności z wdrażania KPD nie muszą brać w tym udziału.

Krajowy Plan Działań zatwierdzony przez Ministra Środowiska ma stanowić dodatkowy argument ułatwiający pozyskiwanie środków finansowych na realizację zapisanych w nim działań ze źródeł krajowych oraz zewnętrznych źródeł finansowania (m.in. w ramach nowej perspektywy finansowej UE 2014-2020). 

Pobierz Projekt Krajowego Planu Działań - wersja finalna, grudzień 2016 (pobierz)